求解立法去部门化

在我国人大及其常委会立法的具体实践中，依靠部门立法占据了较大比例。政府部门由于离实际工作更近，在立法专业性上具备一定优势，但弊端也日渐显现，比如容易受部门利益影响，导致立法“部门化”，部门利益法制化。

2013年12月，湖北省在全国率先通过专家票决建议立法项目，创新开门立法、民主立法的形式，在业界引发较大反响。此举能否破解立法部门化？半月谈记者对此进行了相关调查。

13个厅局申报立法项目接受专家“大考”

“有省政府规章，为什么不去完善规章而要立法？”因无立法必要，湖北省农业厅的立法申报项目《湖北省蔬菜基地保护条例》在专家票决环节被淘汰，未能进入湖北省2014年度立法计划建议项目。

2013年12月4日，湖北省人大常委会举行2014年度立法计划建议项目论证评估会，13位委厅局负责人轮流对申报项目作限时5分钟简短说明，并接受22位各界专家询问。之后，专家们对14个立法申报项目进行投票，结果当场公布，有3个申报项目因得票太低“出局”。

“这是我国首次通过专家票决建议立法项目。”湖北省人大常委会副秘书长滕鑫曜说，此前，湖北省人大开展“公推公选”2014年度立法项目活动，25万人通过网络和调查问卷投票，从25个备选项目中选出了14个项目等候专家论证评估。

在12月4日的论证评估会上，针对立法的必要性、可行性、出台时机、社会效果等，专家们犀利发问，厅官们现场作答，你来我往，气氛活跃。14个立法申报项目中，得票最高的是《关于修改〈湖北省人口与计划生育条例〉的决定》，共计21票。

湖北省卫计委副主任李元彪的现场“拉票”赢得了专家的认同：湖北省60岁及以上老年人口已达889万，逐步调整完善计划生育政策，有助于应对和缓解人口结构性矛盾的长期影响，延缓人口老龄化速度。

“不记名，结果当场公布，没有额外的压力。大家完全根据自己的判断来投票，不像以往碍于情面，随大流。得票高的项目一般都调研扎实、时机成熟、百姓关注。”出席论证评估会并投票的湖北省社科院研究员秦尊文说。

滕鑫曜介绍，湖北省人大常委会将从11个建议立法项目中选择9个正式列入2014年度立法计划，启动立法程序。

增强立法科学性，给部门立法加道“杠”

湖北省人大常委会一位干部坦言，在过去的立法工作中存在“拼盘搞平衡”的现象，影响了立法的质量。专家认为，此次票决，使湖北省在立法项目的选择上更加民主和专业，在破解立法部门化上迈出了改革的第一步。

“在省级层面，依靠部门立法包括两种情况：一是人大将一些法规案委托给省政府相关部门起草；二是相关部门提出法规案经省政府通过后提请人大审议。”湖北经济学院院长吕忠梅说，与省人大代表们提出的法规案相比，省政府相关部门提出的法规案问题集中、草案完整、适应管理需要，因此更容易被采纳进入立法程序。

尽管依靠部门立法具备一定优势，但其弊端也日渐显现。滕鑫曜指出，一些部门提出的法规草案往往站在本部门的角度考虑问题，缺乏大局观。

在吕忠梅看来，依靠部门立法存在两大问题：部门利益痕迹明显和管理法特征明显。“各部门从自身利益出发进行立法，容易导致不同法规之间权力冲突，滋生多头管理、执法真空等现象。各部门依法掐架，选择性执法、扭曲执法，会使公众利益受损。”

吕忠梅说，同时，部门立法容易忽视甚至剥夺公民权利。部门立法强调管理相对人的责任和义务，忽视行政机关自身的责任和义务；强调行政手段的应用，忽视市场机制的作用。

地方人大常委会通常根据各专门委员会意见制定年度立法计划，专家票决建议立法项目的意义在于，它可以使立法项目的选择多些理性，少些外在因素的干扰。“由于专家相对中立的身份和专业素养，可以在一定程度上避免立法的部门利益倾向。”吕忠梅说，扩大立法选择的范围、吸纳不同利益主体的意见，有助于从源头上克服部门利益法制化。

滕鑫曜认为，专家票决并当场公布结果，避免了“走后门”，体现了客观公正。在立项上把好关，可以从整体上改进立法工作。“从立法程序来说这是个好事。”武汉大学法学院教授孟勤国认为，专家票决增加了立法的科学性，减少了法律的缺陷。

改革仍需顶层设计和多方给力

“地方人大及其常委会从立法权限上看，只能对国家立法制定实施性法规。”吕忠梅认为，在国家层面依靠部门立法具有一定普遍性，因此根治立法部门化问题，单靠一个省和一个专家票决是不够的，尚需顶层设计和系统举措。

“关键在于立法过程。”孟勤国建议，人大应在立法过程中多公开讨论，多征求意见，充分反映各方面呼声，加强对部门立法的干预。滕鑫曜也表示，立法的主动权应当掌握在人大手里。人大在立法时，应当充分发动百姓参与，听取百姓诉求。武汉大学法学院教授王树义认为，在立法过程中，人大常委会应当提供具体指导，不能让政府部门说了算。

立法队伍建设同样是一个重要方面。“起草者如果不懂法律，或者法律素质不高，或者对现实生活不太了解，起草出来的法律一定是有问题的。”孟勤国说。

此外，专家还建议人大应着力推进委托立法、招投标立法。“目前一些地方开展的委托立法或者招标立法，受委托方一般都是专业的法律研究机构或者法律实务部门，他们的理论水平、专业素养都比较高，因此对于解决地方立法存在的问题比较有效。”吕忠梅说，这也是广东、深圳、上海、北京、珠海、浙江等地区普遍采用并经实践证明的有益经验。

“专家票决仅仅是第一步。要真正破解立法部门化问题，还需从立法过程、立法审议等环节入手，做到为社会立法、为合理设置行政权力立法、为保障公民权利立法。”吕忠梅说。（记者 李鹏翔 谭元斌）

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